隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素，已經(jīng)成為國(guó)家之間爭(zhēng)奪的重要戰(zhàn)略資源，“數(shù)據(jù)主權(quán)”、“數(shù)據(jù)隱私”、“數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)則”等越來(lái)越受到國(guó)際的關(guān)注。歐美已經(jīng)形成較為體系化的數(shù)據(jù)跨境管理制度，完善我國(guó)數(shù)據(jù)出境管理規(guī)則勢(shì)在必行。2022年7月7日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室正式公布《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》），就個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的出境安全評(píng)估管理措施提供具體的法律解決方案，是我國(guó)破題數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理規(guī)則的重要實(shí)踐。《評(píng)估辦法》不僅是對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)中“出境數(shù)據(jù)安全評(píng)估”規(guī)定的細(xì)化落實(shí)，也是保護(hù)我國(guó)基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和國(guó)家安全的關(guān)鍵措施。

一、加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理成為主要國(guó)家的共識(shí)

數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展多層次地影響著世界經(jīng)濟(jì)格局，數(shù)據(jù)逐漸成為各國(guó)新一輪國(guó)際政治博弈中爭(zhēng)奪的重要資源。當(dāng)前，數(shù)據(jù)資源的全球競(jìng)爭(zhēng)中，越來(lái)越多的國(guó)家或地區(qū)立足于發(fā)展利益，制定了相應(yīng)的數(shù)據(jù)跨境管理規(guī)則。

（一）美國(guó)推動(dòng)基于信任的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)

美國(guó)積極推進(jìn)有利于自身的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，在倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的同時(shí)，也對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)出境施加限制措施，EO 13556號(hào)行政令嚴(yán)格限定了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、金融、稅收等近20個(gè)門類數(shù)據(jù)的傳播范圍，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》《出口管制條例》等法律通過外商投資安全審查、出口管制等手段對(duì)人工智能關(guān)鍵技術(shù)、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)等采取相關(guān)跨境限制措施。

（二）歐盟建立高水平保護(hù)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則

歐盟的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策主要體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)和限制，其《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）構(gòu)建了一套高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制，并為涉及個(gè)人數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供了數(shù)據(jù)保護(hù)充分性認(rèn)定、約束性公司規(guī)則（BCR）和標(biāo)準(zhǔn)合同條款（SCC）等多種合規(guī)渠道和工具，而充分性認(rèn)定是通過建立“白名單”對(duì)其數(shù)據(jù)流入國(guó)進(jìn)行嚴(yán)格限定。同時(shí)，為滿足安全和執(zhí)法訴求，歐盟也提出了數(shù)據(jù)的域外管轄要求。

（三）其他國(guó)家加緊完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策

除日本、韓國(guó)、澳大利亞等已經(jīng)加入美國(guó)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則陣營(yíng)的國(guó)家外，其他國(guó)家普遍采納謹(jǐn)慎的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策。印度、巴西等國(guó)家參照歐盟GDPR建立了要求較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)定。俄羅斯將數(shù)據(jù)本地化作為跨境傳輸?shù)那疤?，奉行較為嚴(yán)格數(shù)據(jù)跨境傳輸管控措施。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，從2017年到2021年，要求數(shù)字信息存儲(chǔ)在特定國(guó)家的法律、法規(guī)和政府政策的數(shù)量增加了一倍多，達(dá)到144個(gè)。

二、我國(guó)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估形成國(guó)家數(shù)據(jù)安全重要防線

伴隨數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，融入全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的趨勢(shì)不可避免。我國(guó)作為世界數(shù)據(jù)資源大國(guó)之一，面臨的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)相較于其他國(guó)家也更為嚴(yán)峻，亟需建立健全數(shù)據(jù)跨境管理規(guī)則?！对u(píng)估辦法》立足維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益、保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，構(gòu)建了我國(guó)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的制度，將事前評(píng)估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估與安全評(píng)估相結(jié)合，防范數(shù)據(jù)出境安全風(fēng)險(xiǎn)，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。

（一）《評(píng)估辦法》落實(shí)上位法的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估要求

《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條要求，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者向境外提供個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全評(píng)估，首次從法律層面提出了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估要求?！稊?shù)據(jù)安全法》第31條將重要數(shù)據(jù)出境管轄范圍由關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者拓展至所有數(shù)據(jù)處理者，《個(gè)人信息保護(hù)法》第40條要求達(dá)到規(guī)定數(shù)量的個(gè)人信息處理者向境外提供個(gè)人信息需要進(jìn)行安全評(píng)估，進(jìn)一步完善了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的范圍和合規(guī)機(jī)制。本次出臺(tái)的《評(píng)估辦法》落實(shí)這三部法律的數(shù)據(jù)出境管理規(guī)定和要求，明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的適用條件、評(píng)估流程、管理機(jī)制等，使數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度具體落地。

（二）《評(píng)估辦法》劃定可能影響國(guó)家安全的數(shù)據(jù)出境行為

由于數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估重點(diǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)出境活動(dòng)可能對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人或者組織合法權(quán)益帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因而《評(píng)估辦法》對(duì)需要進(jìn)行安全評(píng)估的適用情形進(jìn)行了限定，框定出真正可能影響國(guó)家安全和公共利益等的情形，盡量減輕安全評(píng)估流程對(duì)數(shù)據(jù)處理者和數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)的影響。

從出境數(shù)據(jù)的類型看，若向境外提供重要數(shù)據(jù)，需要進(jìn)行安全評(píng)估，這是由數(shù)據(jù)性質(zhì)決定的安全評(píng)估情形。從數(shù)據(jù)處理者來(lái)看，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和處理個(gè)人信息達(dá)到特定數(shù)量的個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者（處理100萬(wàn)人以上個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者、自上年1月1日起累計(jì)向境外提供10萬(wàn)人個(gè)人信息或者1萬(wàn)人敏感個(gè)人信息的數(shù)據(jù)處理者）向境外提供個(gè)人信息，也需要進(jìn)行安全評(píng)估，這是由處理者本身的屬性、個(gè)人信息規(guī)模等因素決定的安全評(píng)估情形。除上述情形外，《評(píng)估辦法》設(shè)有兜底條款，不排除將來(lái)會(huì)根據(jù)工作需要提出其他的評(píng)估條件，亦可能根據(jù)評(píng)估實(shí)踐作出例外的制度安排。

（三）《評(píng)估辦法》強(qiáng)化數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估義務(wù)

《評(píng)估辦法》除了規(guī)定必須向網(wǎng)信部門申請(qǐng)安全評(píng)估的數(shù)據(jù)出境情形外，還要求所有數(shù)據(jù)處理者需要在向境外提供數(shù)據(jù)之前開展數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的自評(píng)估，其主要目的在于要求數(shù)據(jù)處理者開展事先評(píng)估，將合規(guī)監(jiān)管前置，預(yù)防數(shù)據(jù)出境安全風(fēng)險(xiǎn)。其要點(diǎn)包括：數(shù)據(jù)出境的合法、正當(dāng)、必要性，數(shù)據(jù)出境中和出境后可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，境外數(shù)據(jù)接收方承擔(dān)數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)的能力，所簽署法律效力文件約定責(zé)任義務(wù)的充分性等，為數(shù)據(jù)處理者開展數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)提供了詳細(xì)參考。

三、我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理的展望

《評(píng)估辦法》的正式出臺(tái)和實(shí)施，將為國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作筑牢堅(jiān)實(shí)“防線”。未來(lái)，隨著標(biāo)準(zhǔn)合同條款、數(shù)據(jù)出境安全認(rèn)證等其他數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管措施的落實(shí)，我國(guó)的數(shù)據(jù)跨境管理制度體系將更為完善，乃至形成全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的中國(guó)方案。

（一）加快完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理制度

按照數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)的頂層立法，持續(xù)完善我國(guó)數(shù)據(jù)跨境管理的配套規(guī)范，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)合同、保護(hù)能力認(rèn)證、例外事項(xiàng)等多元數(shù)據(jù)出境途徑，兼顧數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)應(yīng)用。同時(shí)，針對(duì)出境國(guó)家地區(qū)政治環(huán)境、國(guó)際關(guān)系、數(shù)據(jù)保護(hù)水平等因素，劃分?jǐn)?shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定差異化的數(shù)據(jù)出境管理要求，保障我國(guó)數(shù)據(jù)出境安全。

（二）建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)技術(shù)保障體系

堅(jiān)持管理制度與技術(shù)措施相結(jié)合，將制度要求轉(zhuǎn)化為技術(shù)要求進(jìn)行落實(shí)。建立數(shù)據(jù)全生命周期安全保護(hù)管理措施，加強(qiáng)出境數(shù)據(jù)全生命周期的備案、防護(hù)、檢測(cè)評(píng)估和安全監(jiān)管。針對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)跨境傳輸和應(yīng)用需求，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)能力建設(shè)，保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理國(guó)際合作

依托G20、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)等多邊對(duì)話機(jī)制和國(guó)際性會(huì)議，宣傳我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主張，吸引更多國(guó)家支持和參與《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，促進(jìn)達(dá)成數(shù)據(jù)合法、安全有序跨境流動(dòng)相關(guān)共識(shí)。積極參與全球數(shù)據(jù)規(guī)則制定，在當(dāng)前雙邊、多邊貿(mào)易談判中增加關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款，為我國(guó)數(shù)字企業(yè)“走出去”奠定基礎(chǔ)。（作者：黃鵬 國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心總工程師）